欧盟亚马逊反垄断调查案进展：僵持或是升级？

摘要：欧盟亚马逊反垄断案目前以亚马逊规避巨额罚款而做出妥协告一段落，尽管这一结果彰显了欧盟机构加大对科技巨头的监管力度，但近期亚马逊提高会员价格，以及其承诺措施将与欧洲新法规平行却并不相互兼容引发争议，长期来看亚马逊承诺的一系列措施能否促进市场公平竞争同样不确定性极大有待观察，科技巨头和主权政府就数字主权展开的博弈还将继续，未来美欧是否会通过TTC等其他渠道展开遏制科技巨头的协调行动，值得持续追踪。

一、 欧盟对亚马逊进行反垄断调查的始末

2019年7月11日，欧盟委员会启动对亚马逊的深入调查，因该公司涉嫌利用其市场规模和平台便利，违规使用其零售部门收集的卖家数据获得商业市场竞争优势。2020年11月10日，欧盟委员会基于欧盟反垄断法正式起诉亚马逊在欧盟范围内破坏零售市场公平竞争，并控诉亚马逊利用buy box和prime计划建立基于该平台的零售和物流优惠，使系统偏向于亚马逊自己的零售服务和那些订阅了prime计划的商家。欧盟委员会声称亚马逊的一系列市场行为违反了《欧盟运作条约》（Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU）第102条“禁止滥用市场支配地位” 的规定，并对亚马逊进行了第二次正式的反垄断调查。

2022年7月初，亚马逊对欧盟指控做出回应。为避免承担高达其全球营业额10%、总计约十亿美元的巨额罚款，亚马逊提出承诺在未来五年内将不会再获取独立卖家与市场活动相关的非公开数据用于自身与这些卖家竞争的零售业务。具体措施包括建立数据孤岛（data silo）并设置该公司市场和零售的跨部门数据访问权限，禁止跨部门数据使用以确保亚马逊不能利用在该平台运营的第三方卖家销售数据来校准自己的报价。此外，亚马逊还承诺为Buy Box和Prime系统提供非歧视性条件，帮助独立卖家和运送产品的独立运营商提高与亚马逊基本持平的竞争力，为亚马逊平台创造公平竞争的商业环境。

基于亚马逊的承诺，2022年7月14日欧盟委员会就亚马逊提供的有关市场卖家数据和访问 Buy Box 和 Prime 的承诺寻求反馈，邀请所有相关方在2022年9月9日前就亚马逊的拟议承诺提出广泛意见。然而，亚马逊为在欧盟地区因深陷反垄断调查案带来的利润影响做出了商业调整。归咎于“通货膨胀和运营成本的增加”，亚马逊在2022年7月26日宣布于2022 年 9 月开始在欧盟国家内部提高亚马逊 Prime的价格，在欧洲运营区域内，亚马逊Prime的会员价格将上涨 43%。

二、 数字主权危机：欧盟如何结束反垄断调查所面临的争议

日前欧盟委员会就亚马逊反垄断案未作出最终回应，尚处于对多方意见及反馈做出评估的阶段。欧盟竞争事务专员玛格丽特·维斯塔格对亚马逊提供的数据和解决方案表示欢迎，但表示欧盟还未就亚马逊在此前出格的商业行为做出最后决定。然而，2022年9月，十几个重要的欧盟地区内的公民社会和数字权利团体、非政府组织和工会（包括Balanced Economy Project; Digitale Gesellschaft e.V.; European Public Services Union (EPSU); Foxglove; Goliathwatch等）在一份联合签署文件中向欧盟委员会施压，敦促欧盟监管机构拒绝亚马逊的提议并继续推进对该公司和其他美国大型电商巨头全面的反垄断调查，以遵循并呼应2023年春季生效的欧盟《数字市场法》对市场违规行为实施重大处罚。该文件声称，亚马逊的承诺充满漏洞，并给予亚马逊在规避欧盟市场整肃相关法案和反垄断法案过多的规避空间，存在逃避欧盟反垄断法对平台市场行为进行详细全面的审查、继续滥用平台优势获取牟利的可能。

其次，对于“五年”这一时间承诺，该文件的签署者均表示：为基于公平市场竞争这一理念的商业行为划定“任何时间范围”的设定都是极为“不合理的”，且为亚马逊在欧盟市场获取牟利留下了极大的空间和余地。

此外，亚马逊做出的承诺将由第三方受托人监督并定期向欧盟委员会报告，而《数字市场法》所包含的规则将由欧盟委员会而不是亚马逊监督和执行。因此从国家数字主权的法治意义和实施效力等角度上考虑，亚马逊的承诺将一定程度上与欧洲新法规平行却并不相互兼容。若接受由科技巨头承诺的市场保证，则将形成区别于欧盟法律的第二标准。监管的不统一会为将来双重标准带来的纠纷埋下隐患。此外，双管齐下并不利于欧洲委员会进一步维护欧盟境内卖家的权益。欧盟将失去对诸如亚马逊等跨国科技巨头实行有效的约束和管控，并削弱欧盟暂未正式实施的诸如《数字市场法》和《数字服务法》等法律的效力，严重挑战欧盟数字主权。

三、 欧盟、美联邦政府和跨国科技巨头在反垄断调查中的博弈

这并不是亚马逊首次以此类方式寻求和解以规避欧盟更为严苛的制裁。2017 年，亚马逊取消了与欧洲电子书出版商的分销协议中的一些条款，导致监管机构在没有罚款的情况下结束调查。2019年，亚马逊彻底整改了对第三方商家的服务条款，并说服德国反垄断机构放弃了为期七个月的调查。

然而，自2020年以来，欧盟开始进一步加强对跨国科技巨头的审查，亚马逊、苹果、谷歌和Meta都成为其反垄断调查的主要针对对象。在2022年初对《数字市场法》和《数字服务法》的颁布亦预示着这一趋势将持续收紧，以阻止最大的科技平台利用其平台优势和规模来吸引用户并削弱平台独立卖方的竞争优势。为了减小欧盟进一步收紧的数字审查带来的经济利润打击，2022年8月1日，亚马逊聘请了共和党国会高级助手贾德·史密斯 (Judd Smith)以帮助该科技巨头在欧盟一系列针对美国跨国科技巨头的新反垄断法案中规避风险，并帮助大型科技公司加大力度削弱各国政府反垄断法案的实施效力。

此外，在该类事件中，欧盟亦期望美联邦政府做出回应，对挑战欧盟反垄断法案的美国科技巨头采取有效管束，而不是仅由科技企业和欧盟进行“市场行为者-主权政府”式对话。欧盟委员会执行副主席兼竞争事务专员维斯塔格在2022年早些时候推动通过具有里程碑意义的欧盟规则来控制大型科技公司。维斯塔格敦促美国立法者通过一项名为《美国创新与选择在线法案》（The American Innovation and Choice Online Act）的具体措施，该法案旨在禁止科技巨头在其网络平台上优先考虑自家产品。维斯塔格说：“当然要由（美国）国会来决定，但在没有这种立法的情况下存在监管碎片化的风险——再次表明我们跨司法管辖区的合作发挥着越来越重要的作用。”

欧盟-美国贸易和技术委员会（TTC）作为美欧双方为科技行业的监管审查达成共识所建立的平台，近年亦为美欧对大型科技企业进行技术审查的政策联动做出了推动作用，以解决位于美国的科技巨头的跨境经济活动所带来的分歧和矛盾。TTC平台正在为遏制科技巨头力量的具体行动展开布局。据2022年2月21日路透社报道，TTC 将于 9 月 29 日在匹兹堡召开会议，以提出更为具体的欧美统一标准和规则以抑制科技巨头对国家数字主权的挑战，并促进美欧双方在数字监管方面建立更牢固的合作关系。然而相较于欧盟较为急迫地推动对科技公司的技术监管议程，美国境内在实施对科技巨头管控的立法等相关举措上则稍显落后。

总结

欧盟亚马逊反垄断案目前以亚马逊规避巨额罚款而做出妥协告一段落，尽管这一结果彰显了欧盟机构加大对科技巨头的监管力度，但近期亚马逊提高会员价格，以及其承诺措施将与欧洲新法规平行却并不相互兼容引发争议，长期来看亚马逊承诺的一系列措施能否促进市场公平竞争同样不确定性极大有待观察，科技巨头和主权政府就数字主权展开的博弈还将继续，未来美欧是否会通过TTC等其他渠道展开遏制科技巨头的协调行动，值得持续追踪。

参考资料：

[1]Antitrust: Commission opens investigation into possible anti-competitive conduct of Amazon: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_19_4291

[2]Antitrust: Commission sends Statement of Objections to Amazon for the use of non-public independent seller data and opens second investigation into its e-commerce business practices: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_2077

[3]Antitrust: Commission seeks feedback on commitments offered by Amazon concerning marketplace seller data and access to Buy Box and Prime: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_4522

[4]Amazon acts to end EU antitrust investigations, avoid fine: https://www.reuters.com/technology/amazon-offers-concessions-end-eu-antitrust-investigation-2022-07-14/

[5]Amazon's offer to end EU antitrust probe is full of loopholes, NGOs say: https://www.reuters.com/technology/amazons-offer-end-eu-antitrust-probe-is-full-loopholes-ngos-say-2022-09-12/

[6]Amazon Moves to End a Long-runing antitrust case in Europe: https://www.nytimes.com/2022/07/14/business/amazon-europe-antitrust.html

[7]EU Competition Commissioner Margrethe Vestager warms to Amazon offer on data: https://www.independent.ie/business/world/eu-competition-commissioner-margrethe-vestager-warms-to-amazon-offer-on-data-41995617.html

[8]amazon case comp: https://ec.europa.eu/competition/antitrust/cases1/202229/AT_40462_8414012_7971_3.pdf

[9]EU urged to reject ‘weak’ Amazon offer to end antitrust probe: https://techcrunch.com/2022/09/12/amazon-eu-antitrust-probe-weak-offer/?guccounter=1

[10] EU Competition Commissioner Margrethe Vestager warms to Amazon offer on data: https://www.independent.ie/business/world/eu-competition-commissioner-margrethe-vestager-warms-to-amazon-offer-on-data-41995617.html

[11] Amazon may have to tweak proposals for ending business practices probes, EU's Vestager says: https://www.reuters.com/technology/amazon-may-have-tweak-proposals-ending-business-practices-probes-eus-vestager-2022-09-16/

[12] Big Tech ramps up efforts to quash milestone antitrust bill: https://www.reuters.com/technology/amazoncom-says-unfairly-targeted-by-us-antitrust-bill-2022-06-01/

[13] big tech antitrust regulatory breakup updates: https://www.channele2e.com/business/compliance/big-tech-antitrust-regulatory-breakup-updates/

[14] Opinion: it is time to drop your Amazon Prime subscription: https://www.ghacks.net/2022/07/26/opinion-it-is-time-to-drop-your-amazon-prime-subscription/

[15] Amazon to raise Prime fees in Europe, cites rising costs: https://apnews.com/article/inflation-technology-united-kingdom-earnings-spain-7b6183e4fffc3b92f9859f7e36fbdfda

[16] DMA: Council gives final approval to new rules for fair competition online: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/07/18/dma-council-gives-final-approval-to-new-rules-for-fair-competition-online/

[17] Speech by EVP Vestager at the Fordham's 49th Annual Conference on International Antitrust Law and Policy "Antitrust for the digital age".: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_22_5590

[18] S.2992 - American Innovation and Choice Online Act: https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/2992

[19] Transatlantic Trade & Tech Council Will Meet Mid-May: https://www.competitionpolicyinternational.com/vestager-invites-to-the-us-eu-trade-technology-council/

[20] An agenda for US-EU cooperation on Big Tech regulation: https://www.brookings.edu/techstream/an-agenda-for-us-eu-cooperation-on-big-tech-regulation/

[21] Digital Bridge: Trade and Tech Council priorities — Europe’s man at the ITU — Digital policymaking in the fall: https://www.politico.eu/newsletter/digital-bridge/trade-and-tech-council-priorities-europes-man-at-the-itu-digital-policymaking-in-the-fall/

[22] TRACKING TECH POLICY: Transatlantic Efforts To Regulate the Net: https://cepa.org/tracking-transatlantic-digital-policy-efforts-2019-present/