欧盟电信运营商与在线服务提供商之争：网络中立还是数字主权？
- Ellen Li
- Jul 6, 2023
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摘要：2022年2月22日，欧盟电信巨头联合书写公开信希望欧盟强制要求大型在线服务提供商（如Meta、谷歌、 YouTube和 Netflix等）承担欧盟地区内的电信基础设施投资成本，升级网络容量以应对自新冠疫情以来激增的网络流量。而在线服务提供商及其联盟以欧洲“网络中立”承诺之名的反对。自强调数字主权以来，为构建独立自主的网络数字空间，避免受制于人，欧盟尝试驯服大型科技企业的决心已久。随着欧盟对崛起的外来在线服务提供商在欧洲市场的垄断逐渐心生忌惮，对欧盟电信运营商与在线服务提供商的成本分摊之争，欧盟逐渐转变了态度。因此，在欧盟未来十年的数字主权规划下，对外来在线服务提供商更为严格的审查机制的建立，和不利于外来在线服务提供商的利益倾斜政策将是大势所趋。这将使欧盟极有可能出台最新的立法，迫使美国科技巨头为欧盟的电信运营商支付额外的电信费用。
前言
2022年5月7日，欧盟委员会执行副主席玛格丽特·维斯塔格（Margrethe Vestager）和内部市场专员蒂埃里·布雷顿（Thierry Breton）暗示欧盟将要求在线服务提供商为电信网络基础设施成本做出公平贡献（fair remuneration）。几天后，5月17日欧洲议会工业、研究和能源委员会 (ITRE) 表示将不支持欧盟委员会关于网络公平贡献的立场。在欧洲，电信运营商和在线服务提供商之间的矛盾存在已久。
一、欧盟电信运营商与在线服务提供商之争：
就成本分摊问题，欧盟电信运营商和在线服务提供商多年来存在争议。2012年12月3至14日，国际电信世界大会（WCIT-12）修订《国际电信规则》，欧洲主要电信运营商的联盟欧洲电信网络运营商协会（ETNO），尝试推动一项负责建立互联网发送方支付系统的条约，以促使在线服务提供商根据他们使用电信运营商网络发送的内容向网络运营商直接支付额外费用。在互联网应用处于高速发展的时期，为防打击互联网提供商在自由市场的积极性，这一有利于电信运营商的条约被与会各方否决。
此后十年，欧洲电信运营商持续推进在欧盟内部的游说，争取符合自身利益的政策条款通过。随着欧盟对崛起的外来在线服务提供商在欧洲市场的垄断逐渐心生忌惮，对欧盟电信运营商与在线服务提供商的成本分摊之争，欧盟逐渐转变了态度。
2022年2月22日，欧盟电信巨头Telefónica、Deutsche Telekom、Vodafone 和 Orange使用2022年1月网络监控公司Sandvine发布的《全球互联网现象报告》（the global internet phenomena report）作为主要依据，声称诸如Meta、Netflix和亚马逊等少数网络服务提供商占用了整体互联网流量的55%以上，使欧洲电信运营商每年约损失150 亿至 280 亿欧元。因此，欧盟电信巨头联合书写公开信希望欧盟强制要求大型在线服务提供商（如Meta、谷歌、 YouTube和 Netflix等）承担欧盟地区内的电信基础设施投资成本，升级网络容量以应对自新冠疫情以来激增的网络流量。5月7日，欧盟委员会执行副主席玛格丽特·维斯塔格（Margrethe Vestager）和内部市场专员蒂埃里·布雷顿（Thierry Breton）等官员纷纷表态支持这一呼吁，暗示站队欧盟电信运营商。
那么，欧盟电信基础设施供应商的具体诉求是什么？在线服务提供商为何反对共同承担电信基建成本？
一方面，根据金融时报数据，欧盟电信运营商在过去十年内已投资约5000亿欧元用于升级和改善网络来满足客户需求。而消耗网络数据最多的大型科技企业并未参与支持基础设施维护升级等耗费高昂价格的举措。近几年来随着5G的技术突破和广泛应用，欧盟预计将花费约数十亿欧元用于5G和全光纤部署，更是为电信运营商带来了额外的开发费用。因此，电信运营商积极游说欧盟监管机构迫使在线服务提供商至少支付因其过度使用网络基础设施而花费的 280 亿欧元中的一部分。
电信运营商对未来的资金压力和担忧并非空穴来风。电信业近几年由于欧洲高通胀、利率上升、较为缓慢的经济增长和俄乌冲突等更广泛的影响，承受着比往年更大的压力。而最终在不调整成本结构的情况下，提价将更高的成本转嫁给欧盟成员国的最终用户将是唯一出路。
另一方面，在线服务提供商及来自17个国家的34个非政府组织认为，重构网络公平贡献的立场将有悖于欧盟网络中立原则的承诺。欧盟于2015年10月27日立法确立网络中立(net neutrality)，并由欧盟定义为“禁止网络服务提供商根据来源所有权或目的地加速、减慢或阻止互联网流量”。在线服务提供商认为，任何对网络服务提供商征收额外流量费用的行为，将扩大电信运营商的权力并任意歧视网络服务提供商，并最终限制终端客户访问在线服务的能力。此外，在线服务提供商声称在现有的网络中立立法保护下，通过与电信公司的捆绑协议有助于吸引和留住客户，并因此得以与电信运营商共享价值做大市场，且并非完全没有承担成本分割。如若废除网络中立法并额外要求在线服务提供商支付“互联网税”以维护升级欧盟电信基础设施，亦将增加网络运营成本，并最终导致终端客户流失。
二、广泛的政治博弈与欧盟未来十年的数字主权之路
欧盟委员会风向转变支持电信方的根本原因来自更广泛的政治考量。
首先，电信运营商与在线服务提供商的争执并非仅限于欧洲内。韩国热播剧《鱿鱼游戏》后关于管控网络运营商Netflix的立法，以及美国网络中立法两党之争的局面，均反映电信运营商与在线服务提供商的成本分配是一个全球性的焦点问题。这一全球性争议将使欧盟方的决定受到他国相关决策及法案的影响。
其次，欧盟美国在数字领域的政治博弈是欧盟逐渐倾向站队电信运营商的原因之一。目前垄断欧盟网络平台市场的大型科技企业，例如Meta、Netflix、亚马逊、谷歌等网络巨头大多来自美国。维护欧盟内的电信运营商的利益，将减轻欧盟电信业面临的广泛的经济压力，并可以把欧盟内部的5G基础设施维护升级广泛费用分摊一部分到美国科技巨头上。
最后，欧盟自强调数字主权以来，尝试驯服大型科技企业的决心已久。目前，由于美国网络科技巨头占欧盟市场较大份额，欧盟正推动一系列政策法案以减少对美国在线服务提供商的依赖，以构建独立自主的网络数字空间，避免受制于人。2022年7月《数字服务法》和《数字市场法》双法案获得压倒性通过，着眼于严格监管数字领域的市场垄断行为。在欧盟未来十年的数字主权规划下，对外来在线服务提供商更为严格的审查机制的建立，和不利于外来在线服务提供商的利益倾斜政策将是大势所趋。
三、总结
关于欧盟会在保持网络中立法承诺和数字主权中如何抉择，目前仍存在较多争论。但根据POLITICO 5月初消息，“为公共产品、服务和基础设施的成本做出公平和相称的贡献”的措辞首次出现在欧盟委员会的《数字权利与原则宣言》（European Declaration on Digital rights and principles for the Digital Decade）中，或为欧盟坚持转变对电信运营商与在线服务提供商之争的态度。出于上述广泛的政治考量，欧盟极有可能出台最新立法迫使美国科技巨头支付欧盟内电信运营商额外电信费用。
参考资料：
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